邱全宁

    编者按  本文在简要回顾工程咨询业的发展历程，并侧重分析我国综合性工程咨询单位独特的发展和改革背景之后，指出：“脱钩改制”和“改企转制”并非综合性工程咨询单位改革的唯一选择。改革的关键是明确定位、理顺关系、规范行为。根据职能定位选择改革的目标模式，才是推进综合性工程咨询单位改革的合理路径。本文代表作者的个人观点，谨供参考。

一、工程咨询业发展沿革
    工程咨询是以技术为基础、为工程建设服务的智力密集型行业。从十九世纪30年代英国首次出现咨询工程师职业以来，工程咨询业在世界上已有170多年的历史。随着人类社会经济的发展，特别是在科技进步和社会化专业分工的推动下，工程咨询业从形式到内容都处在不断演变和发展之中。当今工程咨询活动已贯穿工程建设的全过程，为投资决策者和项目业主提供集经济、技术和管理等多学科于一体的咨询服务，包括进行专题规划研究，工程项目的可行性研究及其评估，项目融资策划，对工程进行勘察设计，协助项目业主进行设备采购和建筑承包商的招标评标，对建筑施工过程的监理以及建成投产后的技术培训服务和后评价等。1913年，由法国、比利时、丹麦、芬兰、荷兰等国发起成立国际咨询工程师联合会(FIDIC)，标志着工程咨询业的成熟和走向国际化。
    需要说明一点，对于这些投资建设领域的中介服务机构，由于我国目前实行的是分段管理的体制，因此国内往往把工程咨询狭义地理解为项目前期工作，即项目建议书和可行性研究报告的编制与评估，而把勘察设计、工程造价、建设监理和招标代理等与工程咨询割裂开来。显然，这与国际咨询工程师联合会所定义的、并为世界普遍接受的工程咨询概念是不相符的。
    工程咨询业在我国的兴起只是近20多年的事情，因此有“朝阳产业”一说。众所周知，我国在建国
以后很长时期内实行计划经济，投资项目管理工作中并无“工程咨询”的概念。投资项目决策主要由行
政领导机关甚至领导个人拍板决定，项目建设任务由政府部门指定或委派所属设计和施工队伍承担。改革开放以后，为加强投资项目决策的科学化和民主化，在总结历史经验教训和借鉴国际成功做法的基础上，我国从20世纪80年代初开始引进工程咨询的概念，在项目前期工作中推行可行性研究及其评估，并纳入投资项目决策程序，逐步形成了“先咨询、后决策”的制度。伴随这项改革，从20世纪80年代初期开始，陆续成立和发展起一批以中国国际工程咨询公司为代表的工程咨询机构，专门从事项目建议书、可行性研究报告的编制与评估等项目建设前期阶段的投资咨询业务。与此同时，许多原有的勘查设计单位也都向前后延伸业务，承担起项目决策和实施管理的咨询服务，我国工程咨询业队伍随之迅速扩大。
    随着投资体制改革的不断深入，我国建设项目的实施过程也发生了根本性变革，传统计划经济体
制下以项目建设指挥部为中心的集中组织模式被市场化的改革所打破。项目建设单位与勘察设计、设备供应、建筑施工和安装等单位均成为独立的利益主体，它们在项目建设活动中的相互关系，由原来计划体制下的专业分工关系，逐步演变为通过市场进行选择，确立和形成项目业主与承包商之间的法人商务关系。于是，围绕业主与承包商，为项目实施活动提供招投标咨询、设备采购咨询、建设监理等专业服务也应运而生。
    1994年，原国家计委发布了2、3号令，对工程咨询机构实行市场准入制度，并委托中国工程咨询协会开展工程咨询单位资格认证。截至2002年，共认定甲、乙级工程咨询单位2439家，加上地方协会认定的丙级单位，全国取得资质的工程咨询单位超过3000家，从业人员达50万人。20多年来，广大工程咨询单位自觉遵循和贯彻国家有关经济建设的方针政策，发挥专家群体智慧，勤勤恳恳、兢兢业业地为政府提供咨询服务，为减少投资决策失误，确保工程建设质量和提高投资效益，做出了历史性贡献。与此同时，他们积极转变观念，主动走向市场，面向工程建设全过程努力开拓业务，增强和完善服务功能，为社会各类项目业主投资决策和工程管理提供智力支持。实践证明，工程咨询业已经成为我国投资建设领域的一支重要力量。
    我国工程咨询单位大体上由四类机构组成：(1)从上世纪五、六十年代开始建立起来的各种勘察设计单位，通过延伸业务而进入项目前期工作领域。这类机构分布于国民经济的各行各业和不同地区，为数众多，目前在我国工程咨询业中占绝大多数。(2)由各级政府投资管理部门组建而成的工程咨询公司(有的采用“工程咨询中心”或“工程咨询研究院”等名称)，主要负责项目评估。为区别于按专业组建而成的勘察设计单位，通常将这类机构称为“综合性工程咨询单位”。以上两类机构是我国工程咨询业的主体。(3)一些建设监理单位和工程造价单位为扩展业务，取得了工程咨询业务资格，成为我国工程咨询业的重要组成部分。(4)以合作、合资、合伙等形式组建的民营或外资工程咨询机构，正在成为我国工程咨询业的新兴力量。
    根据中央为中介服务机构提出的社会化、企业化改革方向；我国工程咨询业在脱钩改制、转企改
制的道路上进行了大量探索，取得重要进展，但发展还很不平衡：
    ——勘查设计单位改革起步最早。它们大都成立于上世纪五、六十年代，原是各级政府和部门属下的事业单位。1979年先在一部分单位进行企业化取费试点，1984年全行业停拨事业费，实行企业化管理。1994年建设部提出全行业改企，但由于政策不配套，没有全面实施。1999年，为配合政府机构改革，6部委办联合制订了勘察设计单位改企转制的目标、任务、措施及扶持政策(国办发[1999]101号)，随后又发布了(2000)71号和(2001)102号等文件，大大推进了勘察设计单位的改革。
    ——工程造价单位改革取得阶段性成果。2000年7月国务院下发<关于经济鉴证类中介机构与政府部门实行脱钩改制意见的通知)(国办发[2000)51号)，虽其主要任务是清理整顿会计师事务所、审计师事务所等社会中介机构，但因工程造价咨询具有经济鉴证性质而被纳入清理整顿范围。同年9月，建设部下发建标(关于工程造价咨询机构与政府部门实行脱钩改制的通知)([2000]208号)，明确提出了工程造价必须在人员、财务、业务、名称方面彻底与挂靠单位脱钩，成立独立的合伙制或有限责任制的公司等要求。到2001年底，经济鉴证类中介机构清理整顿工作宣告结束。
    ——建设监理单位改革方案已定。2000年建设部陆续印发<关于建设监理企业改制工作研讨会纪要)(建建监[2000]28号)和《关于房地产价格评估机构脱钩改制的通知)(建住房[2000]96号)等文件，分别提出了关于建设监理单位和房地产评估机构脱钩改制的目标、原则以及实施方案。
    ——各类民营或外资机构，从成立之时便是按市场机制运作，因此它们的改革一直在市场条件下自发进行。
    相比之下，综合性工程咨询单位改革是滞后的。除广东、深圳、成都等地进行了改革探索，北京、上海两地工程咨询公司改革提上政府议事日程之外，大多数综合性工程咨询单位的改革基本上还处在等待观望之中。有些地方甚至采取更名为“中心”或“研究院”等换牌措施，进一步向事业单位复归。综合性工程咨询单位目前呈现的改革目标不明、进展不力的状态，有其自身的特殊性和历史背景，对此需要做具体分析。
    我国综合性工程咨询单位围绕政府投资审批工作而开展的项目评估业务，其实质是政府职能的延伸，应属于政府行为，而不是严格意义上的社会中介服务，在国际上几乎找不出与之对应的工程咨询机构。因此，综合性工程咨询单位在成立之初，所采取的事业单位形式和隶属于政府部门的管理体制，与其在政府投资决策程序中承担的职责是相适应的，并无任何原则上和本质上的矛盾冲突。
    随着市场经济的发展，各工程咨询单位在完成政府投资项目评估任务的同时，学习中外“工程咨询公司”的业务模式，逐步拓展进入了工程监理、招投标代理、造价咨询以及资产评估等新的业务领域。这些新设业务由于其服务对象的分散性，任务来源的社会性，以及运作机制的商业性，决定了对于执业机构独立的市场行为主体身份的必然要求。至此，综合性工程咨询单位集政府行为和市场行为于一身，无论是为政府服务，还是参与市场竞争，既不便完全接受行政约束，又难以实现市场规范。对于这样的矛盾体制，确有改革的必要。
    根据以上对其职责和发展历史的分析，我们可以得出一个基本结论，就是不能先入为主地把综合性工程咨询单位统统归人社会中介服务机构的范畴，因而不能将其改革目标简单化地归结为“脱钩改制”或“转企改制”。改革的关键和终极目标，应该是明确定位、理顺关系、规范行为，使之符合社会主义市场经济改革的总体要求。市场经济条件下的改革，并不必然意味着企业化就是唯一的选择。因此，对现有的综合性工程咨询单位来说，目前至少存在两种改革模式是值得考虑的：
    第一，对于多数单位而言，在长期的业务实践中，已逐步开拓出除项目评估以外更广泛的市场空间，建立起面向社会、立足市场的新的业务领域，并积累了相当的经济实力。对这些单位实行脱钩改制
的条件已经成熟，可根据中央有关改革文件的精神，要求它们在人事制度、财务关系以及业务程序等方面与政府部门脱钩，明确界定产权，按照《公司法》的规定组建合伙人公司或有限责任制公司，以独立企业法人的身份，自主开展市场业务，实行公平、公正、公开竞争，为各类客户提供专业智力服务。这一体制模式对于那些经济基础扎实、业务领域宽、市场开拓能力强并希望进一步拓展业务空间的单位，尽管改革充满风险，但从长远利益出发，却是最有利的选择。而且从宏观来看，彻底的企业化改革将有助于建立和完善能与国际接轨的工程咨询市场，并激励中国工程咨询业在开放的环境中和生存竞争的压力下，努力提高自身素质和业务水平。
    第二，对政府而言，改革还需确保其投资决策管理工作的高效和有序，为此建立短小精干、专职于评审把关的内设机构可能是必要的。明确这类机构的事业属性，直接接受政府部门领导，经费来源由本级财政全额拨款。该机构只对政府负责，不从市场承揽项目，不以盈利为目的，专门履行为政府投资决策提供评估咨询服务的职能。这决不是一种改革的倒退。从国际惯例来看，项目评估并不构成工程咨询公司的主体业务，或者说并不是典型意义上的社会中介服务。许多具有项目审批权力的部门，其评估任务一般是由其内设机构来完成的。例如世界银行、亚洲开发银行，以及国内的国家开发银行、中国建设银行和中国工商银行等，都成立有评估局(有的叫评估部或评估中心)之类的专门机构，负责组织对贷款项目的评估，为银行贷款决策提供依据。显然，对于银行而言，评估局并不是独立的社会中介机构，而完全是一个运行于银行系统内部的职能部门。同理，政府系统也可以成立非盈利性的专业机构，组织专家开展项目评估，负责为政府投资决策把关。对于政府来说，通过人、财、物的控制，将更有力地约束评估机构自觉贯彻政府意图，排除来自社会和市场的干扰而专注于评审职责。
    总之，我国为建立社会主义市场经济进行政府机构改革，决不意味着事业单位脱钩和企业化是唯一的选择，而应由政府的职能定位和工作本身的性质特点来决定，对事业单位当减则减，当立则立，不能搞形式主义。根据职能定位选择改革的目标模式，才是推进综合性工程咨询单位改革的合理路径。

(作者系中咨协会政策研究部主任)